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articolo della rivista numero 131

Instabilità e profitti

dall’“Annuario armi-disarmo” *

La consistenza e l’andamento delle spese militari sono i temi centrali del secondo Annuario armi-disarmo Giorgio La Pira, che sviluppa inoltre l’analisi delle esportazioni italiane di armi 2000-2004, il commercio mondiale di armamenti e il tema degli armamenti nucleari. Di seguito riportiamo alcuni passi tratti dall’introduzione

I contributi inseriti in questo annuario cercano di tracciare un quadro dell’evoluzione dei bilanci per la difesa nel mondo e in Italia dagli anni della Guerra fredda sino al 2004. L’andamento di questo tipo di investimenti pubblici è certamente un fattore determinante nell’evoluzione delle relazioni internazionali e degli stessi assetti politici, economici e sociali dei singoli stati. Questa realtà è palmare, nonostante i limiti insiti nelle informazioni disponibili e una palese cortina di silenzio sull’argomento eretta dai principali mezzi di comunicazione di massa.

CAOS SISTEMICO

Lo studio delle serie storiche di dati relative all’andamento delle spese militari nel mondo tra il 1988 e il 2004 offre, per quanto riguarda l’aspetto della concentrazione delle risorse militari, un valido sostegno alle interpretazioni di Arrighi e Silver [Arrighi-Silver, Caos e governo del mondo, Milano 2003, pp. 316-319], e in un certo senso le completa con l’analisi delle dinamiche manifestatesi tra la metà degli anni Novanta e il 2004 e soprattutto negli anni successivi al 2001. Periodi in cui molti fattori politici, economici e militari rendono plausibile una lettura del quadro internazionale in cui si percepisce la volontà espressa soprattutto dalle classi dirigenti statunitensi, consapevoli del declino economico e politico dell’egemonia americana, di rallentare tale processo mediante il ricorso alla “carta militare”, soluzione che nel corso degli anni Novanta e dei primi anni del nuovo secolo, concretandosi in un attivismo bellico senza precedenti, ha mostrato tutta la sua debolezza, contraddittorietà e insostenibilità, risultando efficace solo come generatrice di caos sistemico.

Dal punto di vista delle cifre, il declino delle spese militari dopo la fine della Guerra fredda si può definire nei termini di un complesso meccanismo selettivo di ristrutturazione concentrato nella prima metà degli anni Novanta. La serie storica del Sipri (1988-2004) documenta la riduzione del 22,1% delle spese militari mondiali in termini reali sino al 1998 e le altre fonti sostanzialmente non smentiscono tale stima. Se di disarmo in termini assoluti si può parlare in questi anni lo si deve indubbiamente fare con riferimento unicamente alla scomparsa dell’Urss e del Patto di Varsavia. Nel 1998, infatti, le spese militari della Federazione russa erano pari ad appena il 5% di quelle dell’Urss nel 1989; tutte le altre repubbliche ex sovietiche raggiungevano solo il 6% del bilancio dell’Unione sovietica e tutti i dati analizzati concordano nel delineare un quadro del genere.

 

VINCOLI FINANZIARI E RIARMO

La diminuzione delle spese militari negli Usa e nei paesi industrializzati dell’Occidente è stata molto più contenuta (-26,5% in termini reali rispetto al -92,2% per le repubbliche ex sovietiche nel periodo 1989-1998) e non ha certo dato l’avvio a un processo di disarmo, assumendo piuttosto i caratteri di una ristrutturazione e trasformazione delle forze armate secondo le esigenze ispirate alla nuova realtà geopolitica ed economica. Certamente quanto osservato da Arrighi e Silver a proposito dei crescenti vincoli finanziari che dopo la fine della Guerra fredda hanno condizionato la gestione e il dispiegamento della macchina bellica occidentale resta assolutamente fondato; e lo è al punto che uno dei tratti caratteristici della trasformazione degli strumenti militari degli Usa e dei loro principali alleati nel corso della prima metà degli anni Novanta è stato proprio quello di cercare tutte le strategie possibili per conciliare la nuova postura globale e interventista assunta dai “vincitori” della Guerra fredda con le esigenze generali di controllo e riduzione della spesa pubblica.

La strada scelta nella prima metà degli anni Novanta è stata quella di trasformare profondamente l’assetto degli apparati militari diminuendo drasticamente il numero degli effettivi, abolendo la leva e professionalizzando il reclutamento, adottando nel contempo un modello organizzativo ad uso intensivo di capitale. Nel periodo 1985-2003, i paesi europei della Nato (Turchia inclusa) hanno smobilitato 1.416.600 uomini (- 38,7%), mentre negli Stati uniti gli addetti alle forze armate sono diminuiti di 724.600 unità (- 33,7%).

 

RISTRUTTURAZIONE MILITARE

Per quel che riguarda la politica di acquisizione di beni e servizi, gli investimenti sono stati impiegati per acquisire una minore quantità di apparati tecnologicamente più evoluti e adatti all’impiego offensivo in operazioni di proiezione di potenza, un processo di ristrutturazione che si è manifestato con caratteristiche diverse a seconda dei paesi e che oggi rappresenta una sorta di “pensiero unico” in campo militare a livello globale.

Nei paesi del Terzo mondo la tendenza generale dopo la fine della Guerra fredda ha fatto registrare un aumento delle spese militari soprattutto nelle aree interessate dalla nuova conflittualità (Medio Oriente, Africa sub-sahariana, Asia meridionale e orientale) e in quei paesi e regioni in cui si è verificata una consistente crescita economica (Cina e Indocina). Nell’Africa a sud del Sahara e in Asia centrale e meridionale si è registrato un sensibile incremento nel numero degli effettivi, fenomeno che ha assorbito una quota consistente dei bilanci militari.

La grave crisi economica dei paesi del Terzo mondo e la presenza di guerre senza fine non solo hanno vanificato il “dividendo della pace”, ma hanno contribuito a favorire il processo di militarizzazione di molte società, in cui l’appartenenza alle forze armate, o a gruppi armati non statali, rappresenta a volte la sola alternativa alla miseria senza alcuna prospettiva. Sin dall’inizio degli anni Novanta, inoltre, alcuni paesi del Terzo mondo, protagonisti di conflitti a carattere regionale o che aspiravano a esercitare un ruolo di potenza locale (India, Pakistan, Indonesia, Brasile, Cina), hanno avviato processi di ristrutturazione dei bilanci per la difesa puntando molte risorse sull’acquisizione di sistemi d’arma moderni e sullo sviluppo di una base industriale militare nazionale e riducendo nel contempo il numero degli effettivi, sull’esempio di quanto è stato fatto dalle maggiori potenze militari mondiali.

 

RIPRESA DELLE SPESE MILITARI

A partire dal 1998 le spese militari mondiali hanno ripreso ad aumentare sensibilmente, facendo registrare un incremento pari al 27,5% sino al 2004. La fase di ripresa è iniziata ancora prima degli attentati dell’11 settembre con un +7,1% tra il 1998 e il 2001, facendo poi registrare un balzo del 19,1% nel periodo successivo. Nel 2004 la spesa militare mondiale ha raggiunto una dimensione quantitativa comparabile a quella del periodo della Guerra fredda, tendenza confermata dalle prime stime aggregate relative al 2005 del Sipri, valutazioni che indicano in 1.001 miliardi di dollari (a prezzi costanti 2003) l’ammontare delle spese militari mondiali, con un incremento reale del 3,4% rispetto al 2004 e del 34% se si prende come termine di paragone il 1996.

La crescita delle spese militari è accompagnata dal processo sempre più evidente di concentrazione degli stanziamenti; dopo il 2001, infatti, i primi quindici paesi al mondo per spese militari, ovvero tutte le maggiori potenze industrializzate, hanno coperto mediamente più dell’80% dell’ammontare complessivo degli investimenti (l’84% nel 2005 secondo il Sipri). Gli Usa da soli spendono circa il 45% del totale mondiale (48% nel 2005), seguiti a grandissima distanza dagli altri paesi. La guerra contro il terrorismo sembra dunque aver preso il posto che in passato spettava al “blocco avversario” come giustificazione per aumentare le spese militari, questo nonostante la realtà degli ultimi quattro anni abbia dimostrato l’inefficacia di tale strategia.

 

L’AUMENTO DI WASHINGTON

La scelta adottata a Washington di incrementare ulteriormente gli stanziamenti destinati al Pentagono a scapito degli investimenti in campo sociale è stata confermata e rafforzata nel corso del 2005: per aggirare i limiti imposti dalla normativa in materia di spesa federale, l’Amministrazione ha fatto continuo ricorso a stanziamenti straordinari al di fuori del bilancio, trasferendo di fatto il controllo delle decisioni su tale materia dal Congresso al Presidente. L’opzione militare appare dunque come la sola risposta concreta - almeno stando alla quantità di risorse ad essa dedicate - ai problemi legati alla crisi dell’egemonia statunitense, ma si tratta di una strada irta di difficoltà e con evidenti limiti di sostenibilità che stanno mettendo a dura prova la stessa tenuta dello strumento militare Usa. Per la prima volta dopo la fine della Guerra fredda, le forze armate statunitensi devono fronteggiare la crisi del reclutamento e contemporaneamente hanno la necessità di aumentare il numero degli effettivi, per colmare i vuoti prodotti dal dispiegamento delle truppe in ben 85 paesi e dalle guerre in Iraq e Afghanistan: nell’agosto del 2003, 21 brigate da combattimento dell’esercito su un totale di 33 erano schierate all’estero, 16 sul solo fronte iracheno.

Quanto sta accadendo sul campo sancisce il parziale fallimento del modello di forze armate in cui il minore ricorso al “capitale umano”, compensato dallo schieramento di sistemi tecnologicamente avanzati, avrebbe dovuto garantire l’efficacia operativa di uno strumento militare concepito per proiettare la propria potenza su scala globale, senza mettere ulteriormente in difficoltà la finanza pubblica.

 

SCENARI POSSIBILI

Di fronte alle gravi difficoltà incontrate in Iraq e Afghanistan si sta pensando di rimediare ricorrendo in modo massiccio alle “private military corporations”, ma molti analisti ritengono che qualsiasi soluzione pratica si intenda adottare possa rivelarsi un semplice palliativo in quanto il problema di fondo sarebbe rappresentato dalla strategia dell’interventismo militare e dell’occupazione, viziata da gravi errori di valutazione politica, militare ed economica, non ultimo quello della reale volontà dei paesi partecipanti alla “coalizione dei volonterosi” di continuare il loro impegno militare a tempo indeterminato. Contemporaneamente, in contrasto con tale visione critica, si sta facendo strada un’impostazione, che si potrebbe definire come un’escalation verso il moltiplicarsi di scenari di tipo iracheno che dovrebbero essere affrontati con un nuovo strumento militare numericamente consistente e fiancheggiato da organizzazioni civili governative e non, il tutto inteso come approccio sistemico per conseguire il controllo completo dell’intero ambiente, fisico e umano.

 

COSA SUCCEDE IN EUROPA

In Europa tutti i paesi, inclusi quelli maggiormente allineati alla politica americana, non possono seguire i ritmi di incremento delle spese militari adottati oltre Atlantico. Il rispetto dei parametri fissati dal patto di stabilità in materia di finanza pubblica impone limitazioni all’incremento dei bilanci per la difesa, ma anche altri fattori di carattere politico e sociale contribuiscono a determinare il diverso comportamento dei governi europei.

Un ulteriore drastico ridimensionamento degli investimenti nel welfare state a vantaggio del settore militare finirebbe per mettere radicalmente in discussione il modello di società esistente in Europa occidentale e il consenso verso la classe politica che decidesse di percorrere la strada americana, strada che la maggior parte degli europei non condivide e non ritiene idonea a contrastare efficacemente il terrorismo.

Va tenuto inoltre in considerazione un altro fattore: in Europa convivono diverse visioni nazionali della politica estera e di sicurezza che si traducono in politiche di bilancio diverse tra di loro. Tale disomogeneità, incentivata anche dalla scarsa propensione dei principali governi a cedere all’Unione europea attributi della sovranità nazionale in campo militare o a riconoscere il “primato” americano, rende assai ipotetica la formazione di un “blocco euratlantico”, anche se esso dovesse basarsi su di una maggiore accondiscendenza di Washington nei confronti dei partners europei. Un simile atteggiamento sembra del resto caratterizzare la seconda amministrazione Bush più per causa di forza maggiore che per convinzione.

 

L’AGENZIA EUROPEA PER LA DIFESA

Altrettanto incerta appare la prospettiva di una competizione a tutto campo con Washington anche di carattere militare, basata sulla costruzione di una “fortezza Europa” e sull’aumento considerevole delle spese militari. A rendere attualmente improbabile uno scenario del genere concorre - è bene ricordarlo - la sua impopolarità e l’opposizione dei movimenti di base pacifisti. La bocciatura del progetto di Costituzione europea nei referendum svoltisi in Francia e in Olanda rappresenta un segnale eloquente al riguardo e viene interpretata da alcuni analisti come espressione dell’aspirazione alla tutela dell’indipendenza nazionale rispetto ai condizionamenti esercitati dall’Ue e dagli Usa. Altri ritengono, tuttavia, che l’attuale fase di stallo politico non avrà conseguenze negative sul processo di costruzione del mercato unico degli armamenti e del complesso militare-industriale-finanziario europei in atto almeno dal 1998, con l’abbinamento di processi di concentrazione oligopolistica nel settore produttivo e di rimozione di tutti i vincoli, anche minimi, alla libertà delle imprese di produrre ed esportare sistemi d’arma e loro componenti. Tali processi trovano il loro punto di riferimento nell’Agenzia per la difesa europea (Eda) e continueranno a essere guidati da Francia, Germania e Regno unito.

 

RIARMO EUROPEO

Dal punto di vista quantitativo, a partire dal 1995 le spese militari dei maggiori paesi europei aderenti alla Nato hanno mostrato una tendenza all’espansione, crescendo in termini reali, secondo i dati del Sipri, da 195 a 217 miliardi di dollari (+10,1%). L’incremento non è paragonabile a quello statunitense, pur tuttavia segnala una netta svolta verso l’avvio di una fase espansiva rispetto alla prima metà degli anni Novanta. Le politiche di bilancio che hanno maggiormente contribuito a determinare tale andamento sono state quelle adottate, a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, in Gran Bretagna, dove si è registrata una brusca accelerazione degli stanziamenti dopo il 2001, fenomeno che ha portato la spesa militare a raggiungere i livelli della Guerra fredda (51,1 miliardi di dollari nel 2003), e in Francia, dove le spese stanno riguadagnando la dimensione che avevano nei primi anni Novanta (46,2 miliardi di dollari nel 2004). La Germania è stato l’unico grande paese europeo della Nato in controtendenza; i governi di Berlino succedutisi a partire dal 1990 hanno infatti costantemente diminuito il bilancio per la difesa, che nel 2004 ammontava a 33,9 miliardi di dollari contro i 51,2 del 1990.

 

LA SPESA ITALIANA…

Secondo i dati del Sipri, la spesa militare italiana è cresciuta in termini reali da 22,4 miliardi di dollari nel 1995 a 27,8 nel 2004. L’analisi delle cifre contenute nei documenti di bilancio resi noti dai governi italiani conferma tale tendenza. Nel corso degli anni Novanta il bilancio del ministero della Difesa ha mostrato una tendenza alla contrazione, ma dagli anni 1999-2000 i valori hanno ricominciato a crescere, portandosi da 15,9 a 19,8 miliardi di euro e attestandosi su di un rapporto con il Prodotto interno lordo pari in media all’1,5% contro l’1,9% del 1989. L’incremento delle spese militari italiane è da porre in relazione con la riforma delle forze armate che ha comportato la loro professionalizzazione. Il risparmio per la riduzione del personale di leva non è stato sufficiente a coprire i costi dell’assunzione dei volontari, smentendo le previsioni di una scuola di pensiero molto sensibile alle suggestioni della “Rivoluzione negli Affari militari”, provenienti soprattutto da oltre Atlantico, secondo cui forze armate composte da professionisti e tecnologicamente avanzate avrebbero consentito di svolgere le missioni di proiezione di potenza senza aggravare ulteriormente lo stato dei bilanci. Sinora la trasformazione ha inciso notevolmente sulle spese per il personale facendole aumentare, ma in futuro è prevedibile un maggior esborso anche per quanto riguarda le due voci di bilancio relative alle spese d’esercizio e agli investimenti in armamenti e servizi, soprattutto se continueranno le missioni all’estero delle forze armate italiane.

 

… E L’INDUSTRIA

Nella seconda metà degli anni Novanta si è registrata anche una ripresa dell’attività legislativa volta a finanziare alcuni particolari settori dell’industria a produzione militare o programmi pluriennali d’armamento come quello per l’acquisizione del cacciabombardiere Eurofighter (Efa). Tra i problemi di funzionamento di tali normative va segnalato, per le sue conseguenze onerose, il ricorso da parte delle amministrazioni statali interessate a mutui pluriennali (di solito 10 o 20 anni) per coprire i costi degli investimenti effettuati dalle industrie. Ciò comporta il pagamento di interessi che vanno a sommarsi alla spesa prevista, “ingessando” i bilanci per periodi molto lunghi e condizionando le scelte future delle amministrazioni stesse. Anche altri strumenti recentemente messi a punto (leasing) per il finanziamento degli acquisti di armamenti mostrano limiti assai evidenti rispetto all’obiettivo di contenere i costi finali dei programmi.

 

I CASI DI RUSSIA E CINA

A partire dal 1994, le spese militari della Cina sono aumentate con progressione impressionante, passando da 13,7 miliardi di dollari in quell’anno a 35,4 nel 2004. Contemporaneamente l’economia cinese è cresciuta a ritmi vertiginosi consentendo al governo di non far aumentare a dismisura l’incidenza del bilancio militare sul Prodotto interno lordo, salita tra il 1995 e il 2003 dall’1,8% al 2,3%. Nel dicembre del 2004 le autorità cinesi hanno pubblicato il nuovo Libro bianco sulla politica di sicurezza e difesa, in cui si sottolinea l’importanza decisiva della politica militare per la difesa degli interessi delle classi dirigenti cinesi nel prossimo decennio. La previsione di una crescita economica costante sta ponendo in primo piano la questione dello status militare del paese, in ossequio al paradigma oggi ovunque imperante che tende ad affiancare la potenza economica alla capacità d’impiego della forza militare per tutelare gli interessi nazionali.

La forte crescita tra il 2002 e il 2004 del bilancio per la difesa di Mosca (+14,8% in termini reali) infatti, è stato finanziato grazie all’incremento dei cespiti legati alle esportazioni di idrocarburi. A partire dal 2003 è stato adottato un ambizioso programma di ammodernamento e riarmo capace di assorbire gli eventuali probabili incrementi delle spese militari. Il piano si inserisce nell’ambito della politica volta a ripristinare l’influenza di Mosca in Asia centrale, nell’area del Caspio e in Ucraina.

 

“EQUILIBRI” GEOPOLITICI E ARMI

Una politica di bilancio simile a quella adottata a Mosca viene attualmente scelta da alcuni stati le cui economie sono fortemente dipendenti dall’andamento del prezzo delle materie prime (Algeria, Azerbaigian, Arabia saudita, Cile e Perù tra gli altri). Molti governi del Terzo mondo, e in Africa in particolare, stanno affrontando l’attuale fase di grave instabilità politica e sociale, che minaccia la loro permanenza al potere, mediante l’incremento delle spese militari. In molti paesi tale processo, sovente causa ed effetto di conflitti interni protrattisi nel tempo, si innesta con il rinnovato interesse statunitense, cinese ed europeo per le ricchezze del sottosuolo (idrocarburi, metalli strategici e preziosi). Stati uniti e Francia hanno fatto ricorso alla “collaborazione” in campo militare, con i primi impegnati, a partire dal 2002, a finanziare programmi di sostegno nei settori dell’addestramento e del supporto logistico. Ghana, Kenya, Etiopia, Senegal e Botswana hanno ricevuto ben 38 milioni di dollari, con la motivazione ufficiale di mettere in grado le loro forze armate di affrontare interventi di peacekeeping e operazioni umanitarie nel continente. Tra il 2003 e il 2005 l’ammontare dei fondi stanziati da Washington per l’assistenza militare all’estero è, nel caso di alcuni paesi africani, notevolmente aumentata rispetto agli anni precedenti. Tale impegno, ufficialmente giustificato nell’ambito della “guerra globale al terrorismo”, può essere letto in chiave geopolitica come strategia a tutto campo volta a costruire una fascia di alleati che attraversa il continente dall’Oceano Indiano e dal Corno d’Africa sino a raggiungere il Golfo di Guinea, lungo l’area equatoriale di maggiore turbolenza, dove si trovano le maggiori risorse e dove sono attive anche le potenze concorrenti di Washington, Francia e Cina in primis.

*L’Annuario, curato da Chiara Bonaiuti e Achille Lodovisi (con contributi di Maria Cristina Zadra, Francesco Terreri, Giorgio Beretta e Angelo Baracca) è di prossima pubblicazione per i tipi di Jaca Book con il contributo della Regione Toscana.

Rid. e ad. di Piero Maestri.